林卡:重大疫情下的应急管理机制与地方治理 | 社会科学辑刊202002
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内容提要:回溯新型冠状病毒肺炎疫情的发生、蔓延,最后演变成全国性的重大公共卫生事件的历程可以发现,地方政府在抗击疫情的应急管理过程中存在诸多问题,对比湖北、浙江两地地方政府在危机处理中采取不同的措施所引发民意反响的差异,可见应急管理的成效与地方社会治理的水平密切相关。因此采用协同型应急管理模式有助于强化地方应急管理责任,推进政府与社会力量的协同,弥补我国应急管理体系在此次事件中反映出来的各种漏洞,提升应对公共安全重大危机的处置能力,避免人民群众生命财产安全遭受重大损失,提升应急管理的水平。关键词:重大疫情;应急管理;社会管理;新冠肺炎;公共卫生事件
基于以上背景,我们得以深入考察在此次防疫事件中这一应急管理体系所发挥的作用及存在的问题。2020年1月,武汉市新型冠状病毒流行造成了重大公共卫生安全的突发事件。在2019年12月底,国家疾控中心就已经注意到疫情的发生,国家卫健委的专家团队在2019年12月31日前往武汉进行考察。随后,在2020年1月6日内部启动了公共卫生安全二级应急响应,并于2020年1月15日启动了一级应急响应。国家卫健委也分别在2019年12月31日、2020年1月8日和1月18日派遣三个专家团队前往武汉考察疫情,并于2020年1月20日由第三批专家组组长钟南山院士宣布了该病毒人传人的信息。两天后,湖北省在2020年1月22日启动了二级应急响应,并在2020年1月23日实施武汉封城的措施。从2020年12月31日进行疫情调查到2020年1月23日封城这段时间内,新冠肺炎病毒在武汉肆虐,疫情快速蔓延并向外地扩散。
从应急管理体系运作的视角分析,武汉市对此次疫情的处置中存在的诸多问题加剧了疫情的恶化。首先是在突发事件的处置过程中各部门缺乏协调,许多部门和机构反应迟缓。在此事发生的早期阶段,国家疾控中心的应急反应十分及时,很早就发出了内部预警,但湖北省和武汉市政府并未采取应急行动。即便在2020年1月20日中央作出指示后,地方政府仍由于种种原因,包括应急准备和经验不足,导致应急响应滞后、行动迟缓,造成了各项工作迟迟未能到位。由此,在早期抗疫活动中,疾控部门和医疗体系冲在第一线,而地方政府管理体系运作则常常顾此失彼。作为结果,大量患者无法就医,医护物资短缺,大规模的交叉感染仍在继续,人们四处奔走,民情激愤,大量人员外流,从而扩大了疫情。
其次,应急救援需要有救援物资的投入和调配。在本次抗疫的应急响应阶段,医疗防护用品和抗疫物资的匮乏成为严重的问题。灾情发生之初,武汉市政府要求外来捐物捐款必须通过武汉市红十字会接收和发放。但事实上这一机构只有20多人,根本无法承担如此繁重的责任,并且该会工作人员称他们只有接收物资的权力而无发放和调配物资的权力。在此事引起社会非议之后,物资调配工作由专业物流公司运送和投递。事实上,在如此严重的疫情面前,物资的征集和调配任务只能由政府来承担,特别是需要由应急管理部门来承担。在功能分配上,如果说抗疫中的医疗卫生事务应该由公共卫生体系来承担,那么物资供应的组织和调配则应该是应急管理部门要解决的问题,而不是交给红十字会来承担。
第三,在应急管理过程中,向社会大众的早期预警和信息发布对于应急处置和社会动员十分重要。应急管理离不开与大众媒体的互动,新闻发布等举措有助于民众了解疫情并缓解人们的恐慌情绪。但在武汉重大疫情发生后,当地政府未能及时对市民发出防疫预警。虽然国家疾控中心两次在内部系统发布应急响应预警,但在武汉市两会和湖北省两会期间(2020年1月6—17日),地方政府封锁疫情消息并对李文亮等8名“吹哨者”于2019年12月30日在微信群中传播防疫预警信息行为进行训诫。直至2020年1月20日钟南山对媒体发声,许多公众才得知此重大疫情的严重性。因此,从李文亮发微信到钟南山公布疫情这20天中,大疫当前而公众浑然不知身处极度风险中,不以为然,毫无防范,致使病毒肆虐无阻,快速传播。这表明在此疫中应急机制对于疫情的警示过缓。
第四,在应急管理体系中社会组织的介入对于社会动员和有效的社会治理都十分重要。但在此次疫情中,当地政府与民间救援组织和团队缺乏沟通,无法发挥这些组织的作用。例如在早期,一些武汉市民通过微信群自发地组织起接送医疗护理人员上下班和送餐小组,但与政府的应急管理系统没有建立任何联系。因此,当随后出现了私车上街限制和社区封闭管理后,这些民间志愿群体就无法继续救援工作了。在整个抗疫的早期工作中,政府与社会组织的配合十分缺乏。地方政府本身的事务千头万绪,人员不足,而社会抗疫力量又未能被有效地组织起来,从而导致管理的缺失和秩序的混乱。
第五,在此次防疫工作中,被民众诟病最多的是地方政府应对疫情的管理能力不足。当2020年1月22日武汉市政府启动抗击疫情的应急响应时,医疗物资缺乏和社会组织动员的准备不足阻碍了抗击疫情的进程。2020年1月23日武汉市宣布封城后500万市民紧急向城外流动扩大了疫情范围,其后在接待外来医疗支援队的工作中也频繁出错,反映了当地政府面对紧急事件的执行能力不足。在大众媒体的访谈中(新闻发布会、记者提问等)一些政府官员行为失当,思绪混乱,进一步激起了公众的不满情绪,影响了政府的公信力和疫情防控工作的进一步开展。不可否认,在此次突发的疫情面前,武汉市政府在早期的应急管理诸多环节都存在着应对失当的问题,直接导致了疫情扩散的恶果。
与武汉抗疫不力形成鲜明对比的是,浙江省在此次抗疫运作中展示的应急处理能力可圈可点。浙江也是此次疫情的重灾区。由于浙江省与湖北省之间存在密切的经济往来和频繁的人口流动,因而武汉的防疫失序致使许多人外流浙江。特别是在浙江省的温州市,许多温州商人在湖北经商,也有不少湖北人在温州打工和做生意。根据相关的资料,目前温州人在武汉经商的人数大约有18万,在2020年春节之前已经有2万人返回温州。在武汉宣布封城之后,仍然有近3万人在2020年1月24到2月2日之间从湖北返回温州。另外,浙江省的杭州和宁波这些交通便利的城市也具有很高的人口流动性,这给浙江省的防疫抗疫工作也带来很大的压力。由此,在疫情发生之初,浙江省是除了湖北省之外的受感染案例最多的省份。浙江省有超过1200位新冠肺炎确诊病人,在2020年2月3日的疫情报告中,浙江省确诊病例的数量在全国高居第二。目前其病例数量仍然居于湖北之外省份中的第三位,但直到2020年2月20日一直保持着死亡人数为零的记录。
面对突如其来的疫情,浙江省政府作出了快速应急反应。2020年1月22日湖北省启动公共卫生突发事件二级应急响应后,浙江省政府在2020年1月23日就宣布启动一级应急响应,成为全国第一个启动一级响应的省份,比灾情严重的湖北省还提早一天,这能够反映出浙江省政府对于危机控制的敏感性和敏捷性。随后,浙江省政府迅速采取和执行了防止疫情蔓延的十项措施,包括全面排查感染者、落实隔离观察措施、限制聚会、严防疫情跨界输入、落实首诊负责制、强化医务人员安全防护、信息透明公开发布、做好防控资金和物资保障等。这些措施给全体居民提供了清晰、全面的行为指导,缓解了应急管理可能产生的慌乱和恐慌。
与此同时,浙江省各城市也迅速采取防控行动进行应急响应。以浙江省内疫情最为严重的温州市为例,鉴于疫情传播风险,温州市政府在春节(2020年1月24日)前就采取有效措施进行应对,包括取消20万桌春节聚餐,规定每家每两天只能派1人出门采购,发布推迟春节后企业复工时间的通知。在2020年2月2日温州市政府率先进行全城封闭式管理,严格控制居民、村民外出。与此相比,湖北省实行小区封闭管理的举措就显得滞后。虽然有报道称武昌的个别小区,如保利心语小区,从2020年2月6日起就开始小区管控措施升级,但武汉全市实行小区的封闭管理则从2月11日才开始,比温州晚了一周。
此外,在浙江省的其他城市,台州市从1月24日起陆续发布疫情防控指挥部通告并实施多项措施,包括关闭所有娱乐聚集场所,禁止各类城乡农贸市场的活禽及野生动物宰杀交易,对所有城区小区及村居实行封闭式管理,并启用台州健康码等。宁波市政府严格落实集中隔离和居家隔离的管控,对于与病患有过接触的人员的隔离时间由14天延长为21天,并且筹集100万只口罩分批供应给全市居民,规定所有市民未佩戴口罩一律不得出入公共场所。杭州市政府于2月3日连夜紧急发布封闭式管理的要求,要求居住人员凭证进出居住小区,并进行体温检测,外来人员和车辆不得进入。这些举措一方面强化了政府的应急管理手段,另一方面也体现了浙江省地方政府所具有的良好的社会治理能力。
当然,社区管控和快速隔离只是浙江省社会治理的一个方面,而更为重要的是人性化的应急管理处置。这一特点可以通过以下三个案例反映出来。一是在浙江省一级响应启动的第二天,一架载有335人(含115人的武汉旅行团)的航班因武汉机场关闭降落杭州。杭州萧山机场事先做好充分的防护准备,把下机乘客中两名发热乘客迅速送往医院,武汉乘客在机场宾馆隔离,其他乘客前往市委党校进行隔离观察。在此期间餐饮由政府提供并由专人配送,同时将在此期间发现的8位确诊病人送往医院医治。二是通过网上申请免费为市民分发口罩,申请成功的市民可到附近指定药店去领取。随后,为了避免排队领口罩导致交叉感染的风险,杭州市政府接受市民的合理化建议,采用线上预约统一上门派送的方式发放口罩。三是杭州红十字会的案例。当武汉的红十字会遭到群众的广泛批评并受到国家红十字总会的查处时,杭州市红十字会则因为每天公示捐款者的姓名和精确的捐款数目(精确到1分钱)而受到群众的称赞。
同时,在应急管理中浙江省政府部门与民众保持有效的沟通和交流,并通过大众媒体向社会公众提供抗疫资讯。在启动了一级应急响应后,浙江省政府从2020年1月27日起,每天下午定时召开新闻发布会,连续举办十场。发布会上政府官员根据提问作出详细的回答,得到新闻媒体和社会公众的好评。在央视对温州市长的专访中,市长对于温州患病人数、医疗床位、医生数量和医用物品等情况都给予明确回答,安定了人心,也赢得了民众的赞誉。政府官员的行动赢得群众的广泛支持,并为政府树立了公信力,为应急管理提供了良好的民意基础。
由此,在抗疫的关键时期(2020年2月8日),杭州市菲尔德咨询公司对浙江省公民对于政府采取的各种抗疫措施的支持程度进行了调研。其结果显示,即便社区封闭管理等措施会给广大民众的日常生活带来许多的不便,但受访者对于政府的抗疫工作表示满意、支持和理解。根据调查结果,被访人群对在此期间居民生活的满意度打分为87分,对于政府采取的政策行动满意度打分为90分,对于抗疫的信心指标打分为94分。对这些问题的回答数据标准差的计算都小于0.5,表明人们对于这些问题的认识具有高度一致性。在对疫情登记、居家隔离、社区消毒、定期巡视、送医送药服务、入户排查、社区信息发布和生活用品的采购等各项工作的状况,居民评价都很高,认为十分必要,并积极配合政府落实这些措施。当然,这种应急管理体系运作基础的形成不仅仅基于当地政府良好的应急处置能力,而且依赖于日常的社会治理。浙江省的民情官风都较为开放创新,官员以人为本的观念和现代意识较强,民主意识较为流行,例如 “最多跑一次”改革就源于浙江,“民主恳谈”源于浙江温岭,“社会复合主体”与协同治理起源于杭州等等,这些理念在浙江生成,为形成有效的社会治理提供了社会认同基础。同时,浙江省有效的应急管理措施的实施也有赖于强大的技术机制。近年来浙江省政府采取大数据和互联网方式来进行社会治理,强化了社会治理的便捷性和有效性。在本次抗疫行动中,浙江省与阿里巴巴合作推出“盯盯”程序进行人盯人式防疫,并率先推行“健康码”制度来满足复工和疾控两方面的要求,并正在开始全国推广。这些实践都从技术层面为应急管理提供了有效支持,提升了社会治理的成效和社会治理的能力。
在国际比较中,中国的应急管理体制具有垂直管理模式的一些特点。这一模式具有积极的方面,例如可以举国之力进行救援,在社区管控和维护社会稳定方面也具有强大的行动力。根据国家卫健委医政医管局2020年2月17日公布的数据显示,在此次疫情中全国各地和军队派出3.2万名医务人员支持湖北武汉,包括1.1万重症专业医务人员(接近全国重症医务人员资源的10%)。目前武汉的疫情正在逐步得到控制,湖北省以外的一些省份已经出现了疫情案例零增长的报告。但不可否认此次疫情的防控实践也表明,垂直管理的模式并不一定能带来高效率。当决策者因为种种原因未能及时正确决策或者决策因种种原因而无法有效实施时,应急管理体系就会趋于无效。
在此次疫情中,中央在2020年1月7日就已经提出了疫情防控工作的要求,国家卫健委也三次派专家组前往武汉进行调研。2020年1月14日上午,国家卫健委就新型冠状病毒感染肺炎防控工作召开全国电视电话会议,由各省卫健委主要负责人参加会议。2020年1月20日钟南山院士宣布了新冠病毒存在人传人的现象,警示社会公众防疫抗疫。2020年1月25日中央成立了中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组,并在2020年1月27日抵达武汉进行督导。然而,在地方层面,当地政府一直采取掩盖和限制信息流传的态度,未能及时进行社会动员。虽然国家疾控中心已经两次发布新冠肺炎的预警,地方政府对于疫情的风险也未必缺乏资讯,但垂直管理模式长期形成的对上级负责、对维稳负责的思维定势,弱化了以人为本的理念。
基于体制的惯性,一些地方政府对于发生的问题习惯性地持有“等、靠、要”的态度,也存在基于维稳的思路不作为的现象,致使虚报、瞒报、漏报、延报和推卸责任的现象频频发生。一旦面对重大疫情,这些地方政府就暴露出应急处置能力缺失的问题。即使中央已经提出了明确的要求,地方政府受平日积累的资源和工作能力的局限,导致其工作难以真正到位。因此,垂直管理模式并不能完全确保地方政府面对突发事件能够采取积极的行动,而要取决于各地方政府的有效应对。正如在抗疫过程中湖北省和浙江省两地政府表现出的应急能力就有很大的不同。可见在应急管理体系的运作中地方政府所具有的治理水平就成为应急管理成败的关键。
基于对垂直管理模式下的分级管理体制的讨论,我们可以把推进协同管理模式作为可能途径,以探索在体制层面上解决问题的方式。这一模式包含垂直管理与属地管理的核心要素,但具有不同的结构特点。其协同形式是垂直管理、合作制与委员会制三者融合,从而使社会组织和机构也能参与到应急管理机制中来。这种协同状态可以形成应急管理的网络体系,不仅具有政府各部门的协调和合作优势,也有社会机构的参与的优势。在此模式下,地方政府被赋予独立应对灾情处置的明确责任,而中央政府则需要给灾情救助提供技术支持和专业判断,并发挥指导和监督作用。因此,这一模式有助于缓解体制刚性和应急管理的滞后性的矛盾,提高应急机制的响应效率。这种模式可以强化地方政府的责任意识,促使他们在日常的工作中保持危机意识,提升救灾准备和快速应对的能力。
此外,在防控体系的运作中,体系中各个部门和机构需要协同作战,充分发挥整体效用。当下的状况是疾控系统能够提供技术支持,但通常不具备物资储备和调度的能力和责任;应急管理部门负责物资调配,但其主要定位在自然灾害和工伤事故的救助;红十字会具有疫情防控经验和灾后救助的物资储备,但体量太小,能力有限;地方政府常常把抗灾救灾的物资储备主要看作是中央的责任。在这样一个多元主体的体系中,要最大限度发挥其优势,就必须突出政府组织与各社会力量的合作协同的能力。为此,需要明确介入各方所承担的责任,以便理顺协同处置的关系。
结合实践我们发现,有效地建立全民参与的应急管理机制十分重要也十分艰巨。在武汉早期的抗疫中,政府与民间组织协作的信用基础基本缺失,政府应急治理能力弱,常常指挥不灵,工作衔接困难,导致漏洞百出、处处被动。虽然从理论上说应急管理需要有民众的配合和参与,但在垂直管理体系下,地方政府相关机构在应急状态下难以与民间组织进行有效对接。而社会组织和志愿者团队因太小太弱也无法与政府形成有效对接,因此,要组织有效的应急行动,需要社会力量在社会准备、社会动员、社会治理和灾后康复等环节都能参与。为此,采用协同模式将有助于从以下三方面推进政府与民间力量的对接。
首先,在决策机制上,在垂直管理模式中决策机制集中于中央和地方政府。在此条件下,应急管理参与主体相对单一,非政府的力量(公民、企业、市场、社会中介组织和新闻媒体)配合力度不够或无法配合。因此,要形成全民防控网就要鼓励社会力量参与。这种参与不仅仅是把公众和社会力量作为可以利用的工具,也要对他们进行赋权,使之参与决策,为抗疫行动获取坚实的民众基础。为此,采用协同模式有利于建设立体式、全方位和多主体介入的应急管理体系,形成合作制与委员会制协同的决策机制。大力发展合作制与委员会制,以形成各种“社会复合主体”并进行有效互动和共同决策。特别是在应急状况下,政府具有很大的控制指挥权并可以超越常规的方式进行,但政府干预在没有民间力量介入和协同的情况下,既有权力滥用和失控的风险又存在工作无效率之虞。在此意义上,采取协同模式有助于提高各种应急管理决策的科学性和有效性,也能更好地顾及人性化管理的需求。
其次,在资源运作中,有效的应急管理机制需要寻求政府和非政府的各方力量共同发挥作用,包括医院、学校、公交、电力、银行等各类公司和机构共同运作。但在此次抗疫行动中我们看到这种社会力量的缺失。在抗疫行动的早期阶段,一方面医护力量极度短缺;另一方面,此次抗疫主要由公立医院承担,而占当地医院总数的大部分民营医院并没有被充分动员起来。由此,从社会治理的视角看,我们可以质疑当地政府在使用和与民营医院的协同使用方面的情况。由于在垂直管理模式中应急管理体系由政府运作,社会组织常常无法与政府进行对接,正如前文提到的私家车接送医务人员上下班的案例,因而需要政府主动地有效协调民间组织和机构,以构建基础广泛的应急抗灾机制。因此,采取协同模式有助于强化应急管理的地方责任,推动地方政府主动与社会力量进行有效沟通和对接。
再次,应急管理面临的困境之一是政府机关人员和人民群众都缺乏必要的应急准备和应急能力的训练。本次武汉抗疫行动中反映出包括地区和部门领导在内的政府机关干部应急处置意识薄弱、能力不足、行动迟缓,市民普遍缺乏必要的防疫知识和行为能力,自救与互救能力较弱。究其根源,这也与长期垂直管理模式带来的体制依赖性有关,人们对于突如其来的疫情毫无心理准备,许多民众向外地流动。由此,协同管理模式有利于驱动各级政府官员自觉树立应急意识,强化应急管理能力,以便构建全民抗灾防疫网络。我们可以考虑通过综合的、层次化的、全国性的培训教育提升全民的抗灾能力,强化公民的应急文化建设,把国家应急准备和应急响应作为全社会应该共同承担的责任。
中国应急管理机制从跨部门的防灾救灾预案训练到形成专业部门运作,进展迅速。根据应急管理部提供的数据,2018年4月应急管理部成立以来先后启动 40多次应急响应,派出50多个工作组赴地方指导防灾救援救灾处置工作。但是,这一体制在发展中也存在着种种问题。根据中央党校应急管理培训中心主任马宝成的概括,这些问题主要反映在以下六个方面:(1)巨灾应急准备不够充分,预警能力不足,应急管理基础亟待加强;(2)专业应急队伍救援装备和巨灾应急的装备配备不足;(3)医疗应急物资储备管理不尽合理、快速调运配送效率不够高,信息资源共享不够充分,信息发布和传播能力有待加强,突发事件风险应急保障能力需大幅提升;(4)与城市安全保障相适应的应急管理体系建设压力增大,部分地区应急医疗等设施建设不足;(5)部分基层单位的应急能力薄弱,不少干部缺乏应急管理的基本素养和专门培训,公共安全意识和自救互救能力仍较薄弱,全社会协同应对机制有待健全;(6)应急管理法规标准体系不够健全,部分政策保障措施不够完善。
我们看到这些问题在武汉抗疫过程中都有所体现。应急管理体系的运作没有发挥其优势并满足人们的期望。因此,此次疫情给我们思考应急管理存在的问题提供了生动的范例和丰富的思想素材。这些问题的产生有的源于武汉地方政府,也有的源于垂直管理和分级管理的应急管理体制。单纯地强化垂直管理体系或分级管理体系都不能解决目前在应急管理中所面临的问题。事实上,许多分级管理面对的问题仍然源于垂直管理体系,因为在许多情况下分级管理体制只是降了维度的(或缩小了的)垂直管理体系。由此,本文认为采用协同管理的应急管理模式有助于问题的解决。这种模式不仅能够规避垂直管理所导致的问题,也有助于发展网络式的治理结构,推动多维管理的进程。基于这一立足点,我们可以通过应急管理机制的几个环节——应急准备、应急预警、应急处置,恢复或灾后重建——来展开讨论。
首先,应急准备的程度直接影响着应急响应的速度。在此次新冠肺炎疫情中,医护用品和救援物资的准备不足,直接造成了部分医务人员缺乏防护,部分病患得不到第一时间救助处置。同时,应急救灾物质储备和产能不足也是应急管理方面的一个突出问题。目前的应急救灾物资主要由各地红十字会救灾备灾仓库供应,但由于储备量小、品种单一,难以应对重大灾难或疫情的需求。要完善我国的应急救护体系,此类抗疫救灾物资必须由政府的应急体系来进行储备和调度。采取混合应急模式有助于强化各地政府在应急救助中的责任人意识,促使地方政府强化应急管理准备和物资储备。同时,也要强化地方政府与应急管理部门的联系,充分发挥应急管理部门在物资储备和资源调动上的优势。
其次,在灾害预警环节,应急管理是一项科学化、专业化、综合性非常强的工作。当前我国应急管理体系的预警功能有待增强,与国家治理能力现代化的目标还不相适应。在此次疫情中,尽管国家疾控中心已经在内部发出预警,但武汉当地政府仍未能及时给武汉居民发出预警。这反映出在垂直管理体系中,由于决策责任由上级承担,地方政府容易把维稳放在优先考虑的位置上,导致对于事件的灾难性后果考虑不足。采取协同的应急模式则会促使决策者把当地民众的利益放到首要地位,并为此欢迎而不是压制民众之间发出的预警信息,以避免更大的灾难发生或疫情的扩散。
再者,在应急管理环节上,当疫情发生后,政府要快速实现从常态管理向应急管理转换,迅速展开集中统筹和资源整合。由于目前应急管理部门大部分由地方安监部门转型而来,抗疫应急工作在不同程度上存在人员少、质效低的问题。在此次疫情中,即便2020年1月27日中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组到武汉进行督导,当地政府在应急处置上仍然动作迟缓并处于混乱状态。无论是在指挥决策、疫情发布、疫情防控、物资供给还是组织协调上都存在着诸多缺陷。因此,要强化对地方政府官员应急能力的训练,提升其法治水平、公关技巧和技术能力。
最后,我们也要在应急处置之后,注重善后评估和经验总结。作为一个闭环的管理过程,应急管理体系的运作模式要把事前预防、事后处理、善后评估纳入工作范畴,推动关口前移,实现从事后被动型到事前主导型转变,有效化解危急状态,尽快恢复正常的生产和生活秩序。目前,中国的突发公共事件调查评估机制尚不完善,降低了政府从危机中学习的能力,导致的严重后果是如果同质性的突发公共事件再次发生,仍难以应对。由此,从社会治理的视角反思疫情在武汉爆发、蔓延的过程,要求我们把应急管理与社会治理的能力结合起来考察,对于在此进程中反映出来的问题要进行分析和梳理,并大力推进国家应急管理体系建设与完善。对这些经验和教训加以深度的学习和思考,展开机制分析,这对于防止类似的悲剧重演十分必要,也将成为我们国家治理能力体系和治理能力现代化建设过程中可借鉴的重要内容。
《社会科学辑刊》2020年第2期法学要目
【疫情下的社会与人文】
1.重大疫情下的应急管理机制与地方治理
作者:林卡(浙江大学公共管理学院)
内容提要:回溯新型冠状病毒肺炎疫情的发生、蔓延,最后演变成全国性的重大公共卫生事件的历程可以发现,地方政府在抗击疫情的应急管理过程中存在诸多问题,对比湖北、浙江两地地方政府在危机处理中采取不同的措施所引发民意反响的差异,可见应急管理的成效与地方社会治理的水平密切相关。因此采用协同型应急管理模式有助于强化地方应急管理责任,推进政府与社会力量的协同,弥补我国应急管理体系在此次事件中反映出来的各种漏洞,提升应对公共安全重大危机的处置能力,避免人民群众生命财产安全遭受重大损失,提升应急管理的水平。
关键词:重大疫情;应急管理;社会管理;新冠肺炎;公共卫生事件
2.抗击新冠肺炎疫情中个人信息保护的法治慎思
作者:陈兵(南开大学法学院,竞争法律与政策研究中心,司法与社会研究中心)
内容提要:在新冠肺炎疫情时期,我国各级政府部门联合相关数据企业共同协作,借助大数据、云计算、人工智能等数字数据化技术对疫情进行联防联控并取得显著成果。然而,在公众积极提供个人数据信息配合疫情防控的同时,个人信息保护法制体系的不完善、数据应用行业自治规范的不健全以及公民数据信息安全意识的不充分等法治风险逐渐凸显,暴露出个人(数据)信息在其概念内涵、保护原则及例外适用上的规范困惑和实践困境。故此,在依法打好疫情防控总体战、阻击战的战略指示下,有必要从提高个人信息保护立法的速度和效度、强化数据应用自治规范的建设和完善、提高公民数据信息安全的法治意识和能力等三个维度改善和平衡个人数据利用与个人信息保护的关系,强固我国应对各类突发重大公共事件的综合能力,最终实现我国国家治理体系和治理能力的现代化。
关键词:新冠肺炎疫情;个人数据利用;个人信息保护;法治
【刑法问题研究】
3.刑法的扩张对谦抑性的悖离
作者:李洁;孔祥参(吉林大学法学院)
内容提要:近年来,我国刑法进入立法活性化时代,立法的变化主要表现为犯罪圈的扩大和罪刑结构的调整。犯罪圈扩大的方式主要包括抽象危险犯的设定、持有型犯罪的增加和帮助行为、预备行为正犯化等。罪刑结构的调整表现为刑罚裁量制度和刑罚执行制度的修改以及刑罚配置上的重刑化倾向。司法解释通过将行政处罚后又实施以及小概率事件作为罪量要素、对兜底条款的扩大解释等方式不断扩大犯罪成立范围。刑法立法和司法中出现的犯罪圈的扩大以及重刑化倾向悖离了刑法谦抑性的基本理念,体现出社会治理对刑法的过度依赖。必须审慎立法司法,以谦抑性的视角检视刑法的扩张问题。
关键词:刑事立法;司法解释;刑法谦抑性
4.秦及西汉初期的奸罪与腐刑——以出土简牍资料为主要依据
作者:霍存福;程令政(吉林大学法学院;沈阳师范大学;吉林大学法学院;天津财经大学法学院)
内容提要:在秦及西汉初期,奸罪已经被分为和奸与强奸两种类型,其相应的刑罚也有相当大的区别,其中的强奸要被处以腐刑。不过,在张家山汉简《二年律令》中,腐刑的适用并不单纯,在其律文之中,腐刑无法以一种统一的含义去理解。如果结合奸罪分析腐刑就会发现,在秦及西汉初期存在两种不同意义上的腐刑。虽然在秦汉之后的传统中国法里,这两个问题并没有必然的联系,但在出土简牍资料中却可发现秦及西汉初期的奸罪与腐刑之间的隐秘联系,并可以尝试将这种联系追溯到刑罚初定之时。
关键词:奸罪;腐刑;睡虎地秦简;《二年律令》;岳麓书院藏秦简
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